自1987年发行第一张福利彩票以来，中国彩票市场规模飞速增长。彩票销售额在2003年达到历史最高峰———401．4亿元。但就在这一年，国内两大彩票发行主管部门之一的国家体育总局，从彩票发行费中非法获利达数亿元之巨。

这一事实，于今年6月28日被正式公开披露。当天，国家审计署李金华审计长在向全国人大常委会作2004年度审 计工作报告时，直指国家体育总局下属体育彩票管理中心向两家公司支付体育彩票发行费，“但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后两公司获利高达5．58亿元。”

记者调查获知，审计报告所指两家公司，系中体彩科技发展有限公司和中体彩印务技术公司。两公司均为国家体育总局投资，专司体育彩票的发行和印制。

5．58亿惊人利润用于何处

审计报告披露：两公司已支出1．3亿元购买综合楼，拟部分用于出租；按投资额125％的比例向股东分红3750万元；另提取个人奖酬金1．1亿元。

审计报告突入的是一个自诞生以来就缺乏监管的地带，这里是彩票发行者的“天堂”。

中国发行体育彩票起步于1995年，加之1987年始发行的福利彩票，年销售额从早年的1000余万元逐年猛增，2003年突破400亿元后，2004年略微滑落，仍有380．58亿元之巨。

在2002年以前，彩票发行费占彩票销售收入比例一度高达20％，2002年后调整为15％。即便如此，这一比例仍远远高于国际上彩票发行成本5％的平均比例。

究竟是怎样的发行机制造成如此畸高的发行成本？审计报告仅揭出冰山一角；水面之下，是更加令人触目惊心的现实。

两家利润惊人的公司

在位于京城东南的北京经济技术开发区，坐落着一栋白色的四层小楼，科技公司和印务公司就在这里办公。与他们创造的巨额利润相比，两家公司的办公地点丝毫不起眼，办公楼外甚至连公司招牌都没挂。

两家公司与体彩中心的紧密关联不仅是股权投资上的，也是人事上的。科技公司首任董事长是中国女排名将孙晋芳———时任体彩中心主任。孙离开体彩中心后，科技公司董事长相应改由董鑫萍担任。董现为体彩中心副主任，主任一职目前空缺。

这是两家创立伊始就获利惊人的公司。北京市工商局的年检报告显示：2003年，印务公司净利润8551．84万元，科技公司净利润1．96亿元；2004年，印务公司净利润1．2亿元，科技公司净利润7251．35万元。

2004年3月，两家公司分别召开股东大会，总计向股东分红3750万元。这一分红数额为两公司股东投资额的125％。其中，科技公司股东大会在云南海埂召开，会议决定，2003年度股东分红总额2500万元。

其中，大股东体彩中心分得900万元，二股东北京华体实业总公司分得825万元，其余31个持股1％的小股东分获25万元。科技公司2003年利润总额1．96亿元，分红后所余1．71亿元用于转增资本金，依然稳稳当当落在股东手中。

显见，通过公司运作，体育彩票发行产生的巨额收益，以公司利润的形式名正言顺地留在两家公司手中，再以股东分红的形式在体育总局系统内分配，正所谓“肥水不流外人田”。

“双寡头”机制与“自肥模式”

中国彩票发行机制的改革于2001年起正式展开，2001年至2002年，一系列政策相继出台。

改革的第一个标志性文件，是2001年10月出台的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》。其中明确规定，财政部是国家彩票法规和政策的制定部门，是彩票发行销售的监管部门。民政部门、体育部门则是彩票发行与销售的实施部门。

此前，中国彩票发行和销售的相关政策均由民政部、国家体育总局分别制定执行，身兼“裁判员”和“运动员”双重角色。

中国社科院工业经济研究所研究员朱彤在接受记者采访时，将长期以来的中国彩票发行格局定义为“双寡头直接竞争模式”。他解释，中国彩票市场特有的“先发展，后定规”的历史背景与现有的彩票管理体制一起，为发行机构的“自肥”提供了巨大空间。

位于庞大的彩票市场的最上层，是垄断彩票发行销售的两大寡头———民政部和国家体育总局；其下，是从中央到地方各个层级的福彩中心及体彩中心。早年，上述两大部门掌控着福利彩票和体育彩票两大市场，彩票发行销售所得，除奖金开支，其余在很大程度上由两大部门自行打理。

巨额收益流向何处

彩票发行费的收益几何？这是一个可以不难测算的数字。

统计数据显示，中国彩票的年销售额自2000年起进入狂飙突进的增长期。当年彩票销售收入181亿元，2001年为288．87亿元，2002年为385．72亿元，2003年是401．4亿元，2004年则为380．58亿元。

2002年以前，发行费按照20％的比例提取；之后，则按15％的比例提取。以此测算，中国两大彩票发行机构的发行经费，自2000年至2004年分别为36．2亿元、57．77亿元、57．85亿元、60．21亿元和57．1亿元。可见，尽管发行费提取比例减少了，但由于销售额不断增长，发行机构的收益仍保持增长状态。

彩票业一位不愿透露姓名的权威人士告诉记者，体彩中心提取发行费的比例，事实上已占到3％。以2003年为例，当年，全国体育彩票销售总额为201亿元，按照3％的提取比例，直属国家体育总局的体彩中心可分得6．03亿元。

在彩票印制费已经单另提取、发行销售又都层层下发的情况下，体彩中心为何还要提取数亿元的发行费用？这些费用又用于何处？外界至今不得而知。

尽管相关法规严令禁止将彩票发行费收入用于补充行政主管部门经费。但事实上，巨额发行费用在彩票发行机构直接投资的公司中几经辗转，不仅用于个人奖励，甚至还能用于购置物业用于出租，最终转化成了系统内利益均沾的部门私利。

叶逗逗